Avec l'aimable autorisation de Strelka Press, nous publions un extrait de l'urbanisme moderne de John M. Levy - selon les mots du rédacteur scientifique de la traduction russe Alexei Novikov, «une encyclopédie de l'urbanisme écrite par un urbaniste et presque chaque thèse avec un exemple frappant, tout d'abord le sien."
Pourquoi planifier une politique?
Pour plusieurs raisons, la planification est généralement réalisée dans des conditions hautement politisées:
1. La planification implique souvent de s'attaquer aux problèmes qui blessent les gens, tels que la nature du quartier ou la qualité du district scolaire. Une solution de planification que vous n'aimez pas peut envahir votre vie tous les jours si elle est mise en œuvre là où vous vivez ou travaillez. L'opposition violente au logement subventionné des banlieusards est en grande partie due aux craintes que cela ait un impact négatif sur les écoles locales. Dans certains cas, ces inquiétudes sont sans fondement, dans d'autres non, mais dans tous les cas, il est facile de comprendre pourquoi il y a une explosion émotionnelle lorsqu'il s'agit de quelque chose qui, selon les résidents, affecte le bonheur et la sécurité de leurs enfants. Une opposition publique éclatante a été la principale force qui a mis fin au programme de rénovation urbaine. Peu d'actions exécutives peuvent générer plus d'émotion qu'un programme qui peut forcer un citadin à quitter un appartement ou à relocaliser son entreprise pour, selon les mots d'un auteur, «ouvrir la voie à un bulldozer fédéral».
2. Les solutions de planification sont visibles à l'œil nu. Bâtiments, routes, parcs, biens immobiliers - les habitants les voient et les connaissent. Les erreurs de planification - par exemple, les erreurs architecturales - sont difficiles à masquer.
3. Le processus de planification, comme toutes les autres fonctions du gouvernement local, se déroule là où vous vivez. Il est plus facile pour un citoyen d'influencer les actions du conseil municipal local que les décisions de la législature de l'État ou du Congrès. La prise de conscience de la performance potentielle stimule la participation à la planification.
4. Les citoyens estiment à juste titre qu'ils ont une certaine connaissance de la planification, même s'ils ne l'ont pas officiellement étudiée. La planification implique l'utilisation des terres, la gestion du trafic, la nature de la communauté elle-même et d'autres problèmes familiers aux résidents locaux. Par conséquent, en règle générale, les habitants ne font pas confiance inconditionnellement aux planificateurs.
5. La planification implique la prise de décisions ayant de graves implications financières. Disons que M. X possède 100 acres de terres agricoles à la périphérie de la ville. La valeur des terres dans la région augmente et il est clair qu'elles seront bientôt utilisées de manière plus intensive. Si l'eau et l'assainissement municipaux sont installés le long de la route menant à cette parcelle, celle-ci peut être construite à une densité de 12 unités d'habitation par acre; ainsi, le coût d'un acre serait, disons, de 100 000 $. Par contre, si ce site n'a pas accès aux services publics, son utilisation se limitera à la construction de maisons unifamiliales sur des parcelles d'un acre, et le coût du terrain sera de 10 mille dollars l'acre. Cela signifie que M. X gagne ou perd 9 millions de dollars selon que le plan intégré municipal comprend l'eau et l'assainissement pour son site. On peut facilement imaginer des exemples similaires où la valeur potentielle du terrain dépend du zonage, de l'expansion des rues, de l'aménagement du territoire, des bâtiments gouvernementaux, des mesures de contrôle des inondations, etc. Même ceux qui n'ont pas d'autre bien immobilier que leur maison peuvent penser, et à juste titre, qu'ils ont des intérêts financiers importants dans les décisions de planification. Pour de nombreux citoyens, la seule source importante de valeur nette du logement n'est pas un compte bancaire ou des actions, mais le revenu potentiel de la vente d'une maison. Par conséquent, les décisions de planification affectant la valeur des propriétés sont essentielles pour les propriétaires.
6. Les problèmes de planification peuvent être étroitement liés aux impôts fonciers. La taxe foncière est l'une des principales sources de revenus pour les collectivités locales ainsi que pour les établissements d'enseignement publics. Les décisions d'aménagement qui affectent le développement d'un territoire affectent également son assiette fiscale. Ils affectent les impôts fonciers que les résidents locaux doivent payer et sont très probablement des montants importants. En 2013, les recettes fiscales foncières totales aux États-Unis s'élevaient à 488 milliards de dollars, soit un peu plus de 1 500 dollars par habitant. Le niveau des taxes foncières préoccupe le public depuis de nombreuses années. Ceci est démontré par l'Ordonnance 13 de Californie et des lois similaires dans d'autres États qui fixent des impôts fonciers maximaux.
Planificateurs et autorité
Fondamentalement, les planificateurs agissent en tant que consultants. Le planificateur lui-même n'a pas le pouvoir d'initier des changements dans la ville ou le quartier: pour allouer des fonds budgétaires, adopter des lois, conclure des contrats ou aliéner des biens. Lorsque les planificateurs ont une certaine autorité légale (par exemple, en ce qui concerne le contrôle de l'utilisation des terres), cette autorité est accordée - et, si nécessaire, supprimée - par la législature appropriée. Ainsi, le degré d'influence du planificateur dépend de sa capacité à formuler son point de vue, à parvenir à un consensus et à trouver des alliés parmi ceux qui ont l'autorité nécessaire.
Un plan est une vision de l'avenir. Le planificateur influence les événements dans la mesure où il peut rendre cette vision générale. Au cours des premières années de planification, comme nous l'avons noté à propos du plan de Chicago, on a supposé que le planificateur élabore de manière indépendante l'ensemble du plan (à l'exception de certains détails). Au cours de ces années, le travail du planificateur consistait à «vendre» ses idées à la société et à l'establishment politique local. Burnham et ses associés ont mis en œuvre ce programme à Chicago avec beaucoup de succès.
Une vision plus moderne est que les bons plans viennent de la société elle-même. De ce point de vue, le rôle propre du planificateur est de faciliter le processus de planification et de fournir un avis d'expert, plutôt que d'élaborer le plan dans son intégralité. Il existe plusieurs arguments en faveur d'une approche moderne de la planification. Premièrement, il évite l'élitisme. Le planificateur a certaines compétences que le citoyen moyen n'a pas, mais cela ne veut pas dire qu'il est plus intelligent que d'autres. Deuxièmement, le planificateur (et toute autre personne ou groupe de personnes) ne peut avoir une compréhension complète et précise des intérêts de la population dans son ensemble. Personne d'autre que nous ne connaît nos véritables besoins et préférences. Si tel est le cas, les intérêts des citoyens ne peuvent être pleinement représentés que s'ils sont impliqués dans le processus de planification à un stade précoce. Troisièmement, on peut soutenir qu'un plan créé avec une participation citoyenne significative a plus de chances de se réaliser qu'un plan de même qualité élaboré exclusivement par des spécialistes. La participation au processus de planification lui-même informe le citoyen des détails du plan. Si les citoyens consacrent leur temps et leur énergie au plan, ils l'appuieront davantage. Certains "leur plan" deviendront "notre plan". Cependant, il existe également des contre-arguments. Je vais les décrire ci-dessous.
Les planificateurs d'aujourd'hui voient leur implication dans la politique très différemment de ce qu'ils faisaient il y a quelques décennies. Dans les années 1920 et 1930, il était d'usage de séparer le processus de planification de la politique et d'être «au-dessus» de la politique. Le planificateur relevait exclusivement du conseil de planification «apolitique». Au fil du temps, il est devenu clair qu'isoler le planificateur de la politique la rend moins efficace parce que les décisions sont prises dans le domaine de la politique. En outre, il est devenu clair que le terme «apolitique» était trompeur. Par exemple, l'inclusion d'un groupe de citoyens influents dans un conseil public est essentiellement une décision politique. Un groupe de citoyens moins puissants est susceptible de donner aux planificateurs un ensemble d'instructions très différent. En fait, personne n'est en dehors de la politique, car chacun a ses propres intérêts et valeurs, et c'est l'essence même de la politique.
Le concept selon lequel le processus de planification doit être séparé de la politique est né pendant le mouvement de réforme du gouvernement municipal à la fin du 19e et au début du 20e siècle. Au cours de cette période, le pouvoir exécutif dans de nombreuses villes est passé d'anciennes structures comme le Tammany Hall de New York à des fonctionnaires, et dans certains endroits à des cadres professionnels qui ne faisaient partie d'aucun parti politique. Dans certaines villes, la réforme administrative a conduit à une nouvelle structure de gouvernance: le maire élu joue un rôle largement cérémonial, tandis que la véritable responsabilité et l'autorité incombent au directeur municipal engagé par le législateur. Les partisans de la réforme étaient d'avis que la politique est une activité sale et souvent corrompue, et moins elle affecte la planification, mieux c'est. La vision moderne de ces événements est que le mouvement de réforme était dans une certaine mesure une victoire de la classe moyenne riche sur les structures qui représentaient les intérêts de la classe ouvrière et des immigrants nouvellement arrivés. En termes simples, la réforme n'était pas tant une exception à la politique qu'une redistribution du pouvoir politique.
Séparation des pouvoirs
L'environnement dans lequel le planificateur opère est caractérisé par une combinaison de pouvoir politique, économique et juridique. Cela s'applique à tout planificateur dans n'importe quel pays, mais aux États-Unis en particulier. La Constitution américaine a été créée pour limiter le pouvoir du gouvernement - non seulement pour protéger la nation dans son ensemble de la tyrannie, mais aussi pour protéger les minorités de la «tyrannie de la majorité». De toute évidence, le système n'a pas été créé pour faciliter une action gouvernementale rapide et décisive. Le pouvoir politique aux États-Unis est divisé à plusieurs niveaux. Premièrement, il est réparti entre les différents niveaux de l'exécutif. Les gouvernements locaux et étatiques sont beaucoup plus puissants dans leurs relations avec le gouvernement national que dans la plupart des autres démocraties du monde occidental, comme la France ou la Grande-Bretagne. En règle générale, les gouvernements locaux et étatiques reçoivent beaucoup plus de leurs propres revenus que les gouvernements similaires d'autres pays. La solidité financière et l'autonomie politique sont étroitement liées. Aux États-Unis, l'autonomie exécutive aux niveaux étatique et local repose sur la Constitution qui, comme ses auteurs l'ont voulu, limite fortement les pouvoirs du gouvernement fédéral: l'opposition à la concentration du pouvoir est une tradition politique américaine de longue date.
Deuxièmement, il y a la soi-disant séparation des pouvoirs du gouvernement: exécutif, législatif et judiciaire. Cette division remonte à la fondation de notre État et à l'intention des auteurs de la Constitution de restreindre le pouvoir suprême, en le structurant de sorte que l'influence de chaque branche du gouvernement soit contrebalancée par l'influence des deux autres. La planification relève de la responsabilité du gouvernement et est clairement une fonction du pouvoir exécutif. Cependant, un financement est nécessaire pour concrétiser presque tous les plans. La fixation du niveau des impôts et l'allocation des fonds sont des fonctions du pouvoir législatif. Les pouvoirs exécutif et législatif sont bien entendu limités au pouvoir judiciaire. Les juges de niveau fédéral sont nommés par le pouvoir exécutif et approuvés par les législateurs. Au niveau des États et au niveau local, le mécanisme de formation du pouvoir judiciaire est structuré différemment: dans certains cas, les juges sont nommés selon le modèle fédéral, dans d'autres, ils sont élus.
En plus de la division du pouvoir en exécutif, législatif et judiciaire, le pouvoir local peut être divisé administrativement. Une agglomération urbaine, qui est une entité économique et sociale unique, peut être divisée en dizaines voire centaines de juridictions. Parallèlement aux districts administratifs, il peut y avoir différents districts dont la direction a certains pouvoirs et responsabilités exécutifs. Par exemple, les districts scolaires ont généralement le pouvoir de prélever des impôts et, dans certains cas, d'aliéner la propriété. Dans de nombreux États, les conseillers de district sont élus directement par les résidents du district, qui à leur tour élit le surintendant de district. Ainsi, la structure administrative régissant les écoles est parallèle à la structure du gouvernement local et n'en fait pas partie. Cependant, les deux structures prélèvent des impôts sur la même population, ont le pouvoir de prendre des décisions sur l'utilisation des terres, d'émettre des dettes et de faire des investissements en capital. D'autres autorités, par exemple les responsables de l'approvisionnement en eau, de l'assainissement ou du transport, peuvent être organisées de la même manière.
Les États-Unis ont une forte tradition de respect des droits de propriété privée. Un conflit juridique entre l'État et les propriétaires fonciers est inévitable. Les limites de ces droits sont finalement déterminées par le pouvoir judiciaire. De plus, comme nous l'avons déjà noté, les tribunaux agissent souvent en tant que gardiens des droits privés et, à ce titre, peuvent exiger certaines actions d'autres branches du gouvernement. L'exemple le plus célèbre est peut-être la lutte judiciaire contre la ségrégation raciale dans les écoles, mais d'autres exemples peuvent être cités. Par exemple, l'interprétation par le tribunal de l'Americans with Disabilities Act (ADA) 1992 définit clairement les responsabilités du gouvernement municipal dans ce domaine et le montant des fonds qui doivent être alloués pour soutenir les personnes handicapées.
Le pouvoir dans la sphère non gouvernementale est également très largement réparti. En tant qu'électeurs, les citoyens sont la source du pouvoir. Mais les individus peuvent également former des groupes d'influence. Et tout urbaniste travaillant dans une ville où une grande partie des immeubles résidentiels sont privés se heurte rapidement à eux. Dans de nombreuses villes, les syndicats ont beaucoup de pouvoir. Un autre exemple est celui des organisations environnementales telles que le Sierra Club ou les sociétés locales de conservation. Les grands propriétaires - à la fois des terrains non bâtis et des bâtiments - exercent également un certain pouvoir, tout comme les employeurs locaux. Les activités d'aménagement du territoire, d'investissement et de construction sont étroitement liées. Par conséquent, les employés de l'industrie de la construction - à la fois les cadres et les travailleurs ordinaires - sont souvent les principaux acteurs dans la prise de décision et la résolution de problèmes de planification controversés.
Outre le fait que les citoyens participent au processus de planification individuellement ou en tant que représentants de groupes spécifiques, les planificateurs organisent eux-mêmes une certaine participation citoyenne; en partie pour impliquer le public dans la planification, mais aussi parce que cela est souvent exigé par la loi. La plupart des subventions fédérales sont destinées à la construction d'autoroutes, de systèmes d'approvisionnement en eau et d'assainissement, à des projets de développement économique local, etc. attribué uniquement si l'exigence d'une participation citoyenne organisée a été remplie à l'avance. De telles exigences ne sont pas une formalité vide de sens. En fait, ils sont mis en œuvre sans pression extérieure, car les planificateurs et les responsables municipaux sont bien conscients que si ces exigences sont ignorées, le projet pourrait être fermé pour des raisons de procédure prévues dans la législation qui punit le non-respect des exigences fédérales en matière de participation citoyenne.
De nombreux planificateurs finissent favorablement par l'idée de la participation des citoyens au processus de planification, mais cela peut être frustrant. Un urbaniste qui a une vision commune de la ville peut être découragé par la participation des citoyens, qui sont principalement concentrés sur ce qui se passe dans leur région d'origine et ne sont pas très intéressés par la «vue d'ensemble». L'expérience de nombreux urbanistes montre que les citoyens sont désireux de participer à des discussions sur des problèmes autour de leur maison, mais il est généralement très difficile de les impliquer dans des discussions à plus grande échelle, comme la planification régionale. D'une certaine manière, la vision des populations locales obéit à la règle de la perspective directe en peinture: les objets situés plus près du spectateur semblent beaucoup plus grands que des objets de même taille au loin. Par conséquent, en tant que planificateur avec un intérêt actif dans la participation civique, vous pouvez devenir désespéré si votre jugement professionnel, peut-être né d'heures d'étude d'une situation particulière, est détourné parce qu'il contredit les opinions des citoyens (ou des politiciens). Bien entendu, un économiste, un analyste managérial ou tout autre expert éprouve des sentiments similaires lorsqu'il donne des conseils dans une situation politique donnée.
C'est un fait fondamental de la vie politique: il est plus facile de mobiliser le public pour protester que pour exprimer son soutien. Par conséquent, la situation évolue souvent de telle sorte qu'il y a des groupes qui sont prêts à résister au processus, mais il n'y a pas un seul groupe qui puisse y contribuer. L'opposition publique a mis fin à de nombreuses initiatives des planificateurs. Tout citoyen a la possibilité d'exprimer son opinion et, en ce sens, la participation citoyenne est démocratique. Cependant, il ne reflète pas toujours autant l'opinion publique qu'il n'y paraît à première vue. Les mouvements civiques et les groupes d'influence sont spontanés et peuvent refléter les points de vue d'une très petite proportion de la population, mais les gouvernements locaux succombent souvent à la pression d'une minorité bruyante et soudée. Lorsque les riches propriétaires piétinent les idées d'un jeune urbaniste idéaliste sur la construction de logements abordables lors d'audiences publiques, il est susceptible de devenir plus sage et plus pessimiste et aura désormais des sentiments mitigés sur les avantages de la soi-disant règle populaire.
La personne la plus influente dans le façonnement de la région métropolitaine de New York était sans aucun doute Robert Moses. Sa carrière a débuté à l'aube du 20e siècle, bien avant l'ère de la participation citoyenne au processus de planification. C'était un maître brillant et avide de pouvoir de la manipulation politique, confiant en sa propre justesse. Dans sa jeunesse, il était aussi un idéaliste. Il a assumé l'essentiel de la responsabilité de la construction d'autoroutes, de la construction de ponts, de la création de parcs, de la construction de diverses installations municipales et de la destruction de nombreux immeubles résidentiels et de petites entreprises afin d'ouvrir la voie à ses projets. Il s'intéressait peu à ce que le public voulait et était davantage guidé par ses propres idées sur ce qui était nécessaire. Il évoquait un plaisir incroyable et une haine brûlante. Il n'est pas facile d'évaluer son impact sur l'ensemble de New York et ses environs, car il est même difficile d'imaginer ce qu'ils pourraient être si Moïse n'était pas là. Tout cela peut être dit avec un certain degré de certitude - dans ce cas, ils deviendraient complètement différents.
Paris au 19ème siècle avait son propre Robert Moses nommé Baron Haussmann. Lui aussi était avide de pouvoir et d'une fermeté inébranlable; et ses possibilités étaient également grandes. Promenez-vous dans le centre touristique de Paris et c'est difficile à nier: il est magnifiquement conçu et vous pouvez y passer votre temps libre. Mais, bien sûr, si vous faisiez partie des milliers de pauvres parisiens jetés à la rue parce qu'Haussmann a balayé des quartiers entiers de la surface de la terre pour donner vie à ses idées, vous penseriez cet homme très différemment. Quoi qu'il en soit, il ne se souciait pas de votre opinion et, probablement, de votre bien-être.
Mais quelle que soit l'opinion des planificateurs sur la participation citoyenne (l'expérience de l'auteur montre que la plupart des planificateurs sont ambivalents à ce sujet), cette question ne peut être négligée. Il est loin le temps où les citoyens soupiraient: "Il est impossible de se battre avec la mairie!" - et se résignèrent à l'inévitable. La richesse et le niveau d'éducation des citoyens ont augmenté au fil des décennies, ils ont moins de respect pour les autorités et sont probablement plus sceptiques à l'égard de l'establishment. Ils n'ont pas l'intention de rester à l'écart et de s'asseoir. L'époque de Moïse et d'Osman est révolue depuis longtemps.
Le planificateur rencontre rarement un consensus général sur quelque question que ce soit. Il est souvent possible de parvenir à un compromis et de trouver une position qui convient à la majorité, mais très rarement toutes les parties intéressées sont prêtes à se mettre d’accord sur leur point de vue sur un problème public. Lorsque les propositions sont faites en termes généraux, elles obtiennent souvent plus d'approbation que lorsqu'elles sont décrites en détail. Par exemple, nous approuvons tous un niveau élevé de protection de l'environnement, mais lorsqu'il s'agit de fermer une usine en particulier, il s'avère rapidement que le bien-être environnemental pour certains entraîne le chômage pour d'autres. La planification, tout comme la politique, concerne en grande partie l'art du compromis.
