Lors du Forum urbain de Moscou 2013, une grande étude «Archéologie de la périphérie» a été présentée, consacrée au développement de la périphérie de Moscou. Parmi les documents de la section Politique de la série Superpark Library, un article préparé par Alexander Lozhkin a été publié qui examine les principes de la planification territoriale moderne à plusieurs niveaux et l'expérience pratique de l'élaboration d'un plan directeur stratégique et d'un plan général à Perm. Avec l'autorisation de l'auteur et des titulaires des droits d'auteur, nous publions cette partie de l'étude.
Parmi les documents d'aménagement du territoire élaborés conformément au code de l'urbanisme, les schémas directeurs des quartiers urbains sont les plus importants, car ils doivent déterminer les caractéristiques du développement des plus grandes villes qui se construisent activement aujourd'hui. Devrait, mais ne définissez pas. Presque toutes les villes russes comptant plus de 500 000 habitants au cours des années 2000. élaboré ou mis à jour des plans directeurs existants. Cependant, je ne peux citer aucun d’entre eux où les schémas directeurs serviraient réellement de base réelle pour l’élaboration de plans stratégiques et de programmes de développement spécifiques.
Cela est dû à plusieurs raisons:
Si, à l'époque soviétique, la planification générale était principalement effectuée pour déterminer l'emplacement des forces productives, cette tâche est aujourd'hui absente; les objectifs de l'élaboration des plans directeurs sont définis, en règle générale, de manière vague. Dans la plupart des cas, plans directeurs des années 2000. ont été développés en tant que produits de démonstration fictifs conçus pour résoudre le problème de leur propre disponibilité formelle, en tant que documents, sans lesquels les autorités seraient limitées dans le droit de disposer des terres. Dans d'autres cas, des plans directeurs ont été élaborés dans l'intérêt du développement du complexe de construction et leur objectif principal (pas toujours appelé) était d'identifier les sites d'investissement pour le développement résidentiel de masse. (Fig. 1)
- Le manque de fixation d'objectifs (ou de définition d'objectifs unilatérale) ne permet pas de définir correctement les tâches de développement, les stratégies, la séquence («feuilles de route») pour la mise en œuvre des tâches.
- Les schémas directeurs ne donnent pas une image équilibrée du développement: les perspectives de développement proposées ne sont pas liées aux capacités de la ville pour la construction d'infrastructures sociales, d'ingénierie et de transport, et ne sont pas liées au budget de la ville et aux investissements réels. Par exemple, le plan général de Novossibirsk (2007) contient des plans de construction en 2008-2030. plus de 700 km de routes principales et plus de 40 stations de métro, ce qui est absolument irréaliste au regard des budgets existants. Mais de telles décisions en matière de transport prédéterminent la possibilité d'un développement à haute densité de plusieurs étages des zones périphériques de la ville, qui devraient être desservies par ce transport hypothétique. Et ces solutions «fantastiques» se traduisent en projets de planification et en projets de développement, ce qui entraînera inévitablement des problèmes de transport insolubles dans un proche avenir.
- Une planification «excessive» conduit à un manque de planification: la commune est constamment confrontée au choix de celui des objets proposés par le schéma directeur qui lui est le plus important.
- Dans les schémas directeurs, les horizons de planification sont mixtes, il n'y a pas d'étapes, de séquences, de priorités. Il n'y a pas de séparation entre la planification à long terme, à moyen terme et à court terme et l'utilisation d'instruments appropriés pour chaque niveau. En règle générale, un plan général est élaboré pour une période de 20 à 30 ans, cependant, un écart avec les opportunités budgétaires et d'investissement réelles conduit au fait que les décisions sont prises dans la durée du plan général, dont la mise en œuvre est possible. seulement dans un avenir lointain. Dans le même temps, l'infrastructure est planifiée et construite aujourd'hui pour de telles solutions «futures». Ainsi, les ressources budgétaires et d'investissement déjà limitées sont dépensées de manière inefficace.
- Les développeurs ont peu d'idée des mécanismes modernes de gestion de la ville qui existent en Russie et ne sont pas familiers avec les meilleures pratiques de gestion du monde.
- La ville est limitée dans la capacité de choisir la stratégie de son développement, le concepteur du schéma directeur, puisque son choix est limité par le cadre de la loi sur les marchés publics (94-FZ; depuis 2014 - la loi fédérale sur l'État Contract System), qui présuppose le prix et les conditions d'exécution du contrat comme principaux critères de sélection …
- Dans le même temps, la ville, en tant que client, ne comprend généralement pas bien ce dont elle a besoin dans le plan général et, en règle générale, n'est pas en mesure d'élaborer une tâche de haute qualité. La relation entre le promoteur et la municipalité est dans la plupart des cas strictement formalisée et le client a peu d'occasions d'influencer le processus de conception et le résultat.
- L'idéologie de l'urbanisme, professée par la plupart des urbanistes russes en exercice, est basée sur celles empruntées à l'Occident dans les années 1950 et 1960. les approches fonctionnalistes, exprimées notamment dans la Charte d'Athènes, reconnues aujourd'hui dans le monde comme désespérément dépassées.
- Dans les plans directeurs (et les documents d'urbanisme dans l'ensemble de la Russie), l'élaboration juridique et la compréhension du rôle et de la place des instruments juridiques de régulation urbaine sont extrêmement faibles.
La législation russe n'exige pas l'élaboration obligatoire de documents stratégiques pour le développement territorial. Cependant, le passage d'un modèle à un seul niveau (schéma directeur) à un modèle à deux niveaux (schéma directeur stratégique + schéma directeur) d'aménagement du territoire des villes semble inévitable si l'on suppose que le schéma directeur doit passer d'un document démonstratif fictif ou d'un document qui résout les tâches de l'entreprise de construction en un outil de solutions aux problèmes urbains.
Pour la première fois en Russie, un tel modèle a été mis en œuvre dans le lien Plan directeur stratégique - Plan général de Perm, élaboré en 2008-2010 par le bureau néerlandais KCAP et le Bureau municipal des projets urbains de Perm. Le schéma directeur et le schéma directeur ne sont en même temps qu'une partie des outils étendus de planification, de régulation et de gestion du développement dont dispose la commune (Fig. 2).
Dans le modèle de planification spatiale à deux niveaux, le plan directeur stratégique (ou stratégie de développement spatial) de la ville:
- détermine les buts et objectifs de la politique d'urbanisme en liaison avec la politique socio-économique de la ville;
- n'est pas un projet, mais une prévision cible. Le plan directeur stratégique n'est pas un document de planification territoriale, mais un accord politique;
- donne une vision générale des orientations de la transformation de la ville dans un avenir assez lointain;
- contient des objectifs de transformations et des stratégies et des méthodes pour les atteindre;
- procède de ressources réelles et non hypothétiques de sa mise en œuvre.
-
ne remplace pas le plan directeur. Le plan directeur (ainsi que les normes d'urbanisme, les règlements de la PZZ, les projets de planification, les programmes cibles, etc.) est un outil de mise en œuvre du plan directeur stratégique. Le plan directeur détaille et clarifie, en fonction des ressources disponibles, les 2-3 premières étapes de la mise en œuvre du plan directeur
(Figure 3);
peut être ajusté après avoir terminé chacune des étapes de sa mise en œuvre
Le plan directeur stratégique peut être présenté de manière allégorique comme une vision de la future ville à l'horizon de planification que nous sommes, en principe, capables de voir. C'est un ensemble d'objectifs et de feuilles de route assez idéalisés pour les atteindre. Naturellement, tant la vision des objectifs que les mécanismes pour les atteindre devraient changer à mesure que nous les approchons.
Le plan directeur dans un tel modèle devient le plan des deux ou trois premières étapes vers l'objectif. Le degré d'élaboration de ces étapes doit être différent. La première étape (4-8 ans) devrait contenir un ensemble d'activités spécifiques interdépendantes, également liées à la planification budgétaire à long terme. C'est cette partie du plan général qui est soumise à l'approbation et les mesures qui y sont prescrites se reflètent ultérieurement dans les plans des organes fonctionnels de l'administration de la ville. La planification à ce niveau est essentiellement normative et nécessite la mise en place de mécanismes d'application. La planification des étapes ultérieures est principalement prédictive et indicative, et leur spécification est effectuée à la fin de la mise en œuvre de la première étape. Ainsi, le plan général d'un document élaboré une fois tous les 20-30 ans, définissant formellement de manière rigide les plans de développement de la ville, mais en fait ignoré, se transforme en un document actualisé régulièrement (tous les 4 à 8 ans) qui est en fait exécutable.
C'est selon ce modèle que le plan général de Perm a été développé, dans lequel la durée de la première étape a été déterminée à 6 ans, la seconde - 7-12 ans. L'innovation du plan général de Perm a été le rejet du zonage fonctionnel dans l'esprit de la Charte athénienne, lors de la division du territoire de la ville en zones publiques et commerciales, résidentielles, industrielles et entrepôts et récréatives. Dans le plan général de Perm, sur la carte de zonage fonctionnel, les territoires de rationnement standard sont affichés, pour chacun desquels des paramètres de développement sont déterminés, mutuellement liés dans un modèle paramétrique. Cela permet, le cas échéant, d'évaluer les conséquences de certaines propositions d'aménagement des territoires ou de décisions de gestion. Ainsi, en septembre 2013, le Bureau des projets urbains (A. V. Golovin) a évalué les propositions d'amendements au Plan général de Perm, y compris les propositions du Groupe PIK pour le développement du territoire de l'ancien aéroport de Bakharevka. L'analyse a montré que le développement de ce territoire entraînera une augmentation des obligations de la municipalité pour la construction d'infrastructures sociales et de transport de 15 milliards de roubles. En utilisant le modèle «traditionnel» de planification générale, une telle évaluation ne serait possible qu'après l'élaboration d'un projet détaillé de planification du territoire.
Le modèle de planification territoriale à deux niveaux ne contredit pas la législation actuelle, cependant, à Perm, des questions se sont posées quant à la légalité de l'élaboration du plan directeur stratégique par la municipalité. Bien qu'aujourd'hui le code de l'urbanisme stipule que les documents d'aménagement du territoire doivent être élaborés sur la base de stratégies de développement, il s'agit de programmes de développement socio-économique des régions et des communes, ainsi que des stratégies des différents secteurs de l'économie. Il semble souhaitable d'inclure dans cette liste (peut-être comme base principale de la planification générale) et des stratégies de développement spatial afin d'éviter les approches formelles de la conception et les problèmes dont j'ai parlé ci-dessus.
Les matériaux du plan directeur stratégique de Perm sont disponibles sur le site Web www.permgenplan.ru.
